新任特首李家超上任快一個月了，苦等多年的香港人以半信半疑的心態，靜待他能否推出政策解決香港的核心問題，當中的重點當然是增加房屋供應，解決香港的蝸居問題。
李家超於4月9日宣布參選特首、4月29日公布政綱，提出四大綱領，其中之一是：政府將以進一步提速、提效、提量為目標，加快做地建屋的速度，縮短公屋輪候時間。當中李宣布繼續推行上任特首林鄭月娥宣布的政策，提出發展北部都會區、明日大嶼，並主張基建先行，加強鐵路公路等基建與深圳更多的互通，促進香港融入國家發展大局。李上任一週後（7月6日），政府正式宣布成立政綱提到的「公營房屋項目行動工作組」及「土地房屋供應統籌組」，用以督導公營房屋興建、土地和房屋供應等工作。
香港的土地和房屋短缺的問題並不是新鮮事，過去每位特首都沒有停止過說要處理。無論政府或是民間，有關香港的土地及房屋發展的論述，大都提出「發展有多好」，例如發展科技園，幫助創科行業滙聚人才，及提供更多房屋，解決香港劏房問題等。
從沒思考：香港的土地發展是為誰而做？
然而，在「發展」的同時，我們卻沒有思考一個更為重要的問題：香港的土地發展是為誰而做？
一直以來，在為了發展而徵收土地的過程中，政府經常忽略一些持份者的需要。當所居住的鄉郊被發展時，地主，屋主、租客、業務經營者、農民等持份者，很多時候除了搬走，沒有太多的選擇，特別是當中較為弱勢的租客及農民，他們的需要經常不被重視。
這個問題一直讓人困惑，究竟土地發展是為了什麼目的？是否只是為了建造鐵路、建屋、鞏固經濟？若深入思考，發展其實是為了人民而出發，正正因為如此，在發展的過程中，應該更人性化，反省發展的根本目的，就是為了「人」。
當我們思考發展的問題，值得參考美國著名社會學家伊曼紐爾·華勒斯坦（Immanuel Wallerstein）的理論，他一生對全球資本主義、反全球化作出堅持不懈的批評，讓人們對體制作出反思。1980年代，奉行資本主義的美國正在快速發展並創造大量就業，但華勒斯坦竟然指出美國是一個“正在沒落的霸權”，而經常被嘲笑，因為在這段期間，沒有人會想像到強大如美國般的國家，會出現經濟大幅走緩。可是自從伊拉克戰爭(2003-2011年）後，他的理論得到認同，當時美國因該戰爭耗用龐大軍費，加上2008年華爾街觸發全球金融危機，內外夾擊，美國，以至全球經濟，大幅走緩。華勒斯坦提出了資本主義的經濟對全球大部份人類是有害的，如德國的政治學家卡爾·馬克思（Karl Marx）的意見一樣，他預期資本主義將會被社會主義取代。
對於資本主義社會的發展，他曾經提出了五個問題，包括：
1.發展是發展什麼？
2.是誰或什麼實際上得到發展？
3.謀求發展的背後是出於什麼需求？
4.這樣的發展如何才能實現？
5.前面四個問題的答案有什麼政治含義？
發展非以人為本 導致社群分離
華勒斯坦提出的這五個有關發展的問題，值得社會和政府作出反思，筆者在此多設一問題：誰會在發展中受影響？
以香港的鄉郊地區發展為例，通常受影響的多不會是「原居民」。根據現時的安置政策，若徵收原居民的房屋，政府需要為原居民覓地建屋，也需向原居民提供特惠補償。真正受發展影響的只是一群非原居民，是新界的“弱勢社群”。數十年來，居住於鄉村地區的居民大部份是非原居民。1958年至1961年，中國出現大饑荒，大批難民由中國湧入香港，房屋不足以應付需求，於是這些難民在香港不同的地方搭建寮屋作棲身之所，他們就是今天的“非原居民社群”。
當年的港英政府不斷希望清拆這些違規的寮屋，但房屋的供應不足以安置這批居民，因此港府的做法是，讓寮屋暫時存在。香港政府在1982年在全香港進行寮屋登記，目的是凍結當時的寮屋數目，獲登記的寮屋仍屬非法構築物，只是暫准存在。在過去10年間，鄉郊地區的非原居民的人口不斷增加，新加入者主要是未能負擔市區高昂租金，而要搬到新界的寮屋居住。與傳統的非原居民一樣，他們屬於弱勢群體。
一直以來，原居民會有鄉議會、以及專屬的立法局議員（鄉議會功能組別）、還有不計其數的建制派政客幫他們鞏固權益，相反，非原居民並沒有任何地區組織的保護，而很多居民也是租住寮屋的長者，也有以土地為生的年老的農民。在自己的家園居住多年，甚至半個世紀的傳統非原居民，一直是依靠鄰居互相幫助。這些寮屋居民的弱勢在於：他們往往因所在地被納入發展清拆計劃、環境改善計劃、或因安全因素的情況下，家園“被清拆”，沒有其他選擇。
曾認識一個住在上水古洞的老村民，他回憶說︰「後生時，我將所有的積蓄來建成屬於自己的家，遇到風災或水災，需要重建家園或修橋舖路，我都靠著自己和家人，和睦鄰相依，在此過住平靜安穩的生活。」受於2014年啟動的“新界東北發展計劃”影響（計劃將古洞北、粉嶺北規劃作住宅和商業發展），1,100戶古洞居民需要搬走，這位村民是其中之一；新發展區建成後，將提供71,800個住宅單位（近7成單位為公屋，佔住宅用地25%），為188,100人提供居所。由於對社區有感情、有睦鄰網絡，失去家園的古洞居民苦苦要求政府在原區安置他們，希望住在將來新建成的公屋裏。雖然古洞受影響的只有一千多戶，在新建的公屋原區安置他們，政府絕對能夠做得到，但政府拒絕。現在這位老村民一家已搬離古洞，住在北區的公屋。
以上就是政府處理發展中受影響的居民的手法，簡單地說，就是香港的發展政策沒有“以人為本”，而只會冰冷的按照地政署的搬遷及賠償規定處理居民，強行把農民與賴以為生的土地撕裂出來，也不會考慮在原區安置村民，最終把整個社群分離。
為民出發的發展 最後卻影響人
每當發展，原居民會被安排搬遷到另一個地方繼續一起居住，但非原居民就會被安排到香港各區的公屋，各散東西，而且只有入息符合公屋申請的家庭才會被安置到公屋，其他人就要自謀出路。在發展鄉郊時，政府現時的政策是不會作出原區安置，即不會在發展地區預留空間或單位，把居民在原區安置他們，這是對人的最大影響。
可是，香港社會從沒質疑政府的發展政策，更對受發展影響的居民處境一直表現冷漠，普遍認為他們阻礙香港發展，自私，“搬走”是理所當然，他們必須“讓路”。但如深入思考，政府其實是可以採用更人性化的方案，不但可以發展地區，而且減低對人的影響，例如實行原區安置的政策，只是官員從未嘗試思考，而僵化地採用“一刀切”搬走政策，思維非常落後。
為民出發的發展，最後卻影響人，何其諷刺！
歸根究底，這是由於政府沒有為發展計劃進行“社會影響評估”有關。現時，政府於發展前會進行環境影響評估，卻沒有進行“社會影響”評估。社會影響評估（social impact assessment，簡稱SIA），是環境影響評估（environmental impact assessment，簡稱EIA）的一部分，其概念是有民主的哲學的。不少西方國家在發展的過程中，也會作出社會影響評估，如美 國、澳洲、和歐盟，或許社會影響評估的名稱不盡相同，但各自具有特色。
香港的發展 沒有“社會影響評估”概念
身為國際都會的香港，卻沒有“社會影響評估”這個概念，而這個字眼只出現過在市區重建的計劃上，但只停留為一個口號。政府有關市區重建的策略性文件《市建重建策略》規定，市建局必須為每個重建項目提交社會評估報告，卻沒有任何政府部門負責審核，城規會委員也沒有職權審議社評報告，如何安置居民等問題一直沒有受到有效監管。因此，市建局的社會評估報告只是一個形同虛設的“門面裝飾”，根本不能保障居民。早於15年前，關注灣仔囍帖街重建的H15關注組已經建議：應改善社會影響評估運作的機制，由獨立組織進行社會影響評估，並由指定政府部門負責審議評估報告，再呈交城規會，可惜他們的建議並沒有被採納。
社會影響評估報告是會考慮受影響居民的安置需要、住屋意願、就業狀況、工作地點、社區網絡、子女教育需要、以及單親家庭子女、長者及弱能人士等的特殊需要，而總結發展計劃對居民的影響，以及提出紓緩措施，把重建帶來的影響減至最低。SIA還會評估發展對小商舖、街頭攤檔、歷史背景、文化、和地方特色等的影響。
另一位筆者認識的古洞居民，也是被東北發展影響而失去了家園，在未搬遷之前，他說︰「街坊相處了幾十年，一見面就好多野講，有早前受清拆影響而離開了的街坊，即使搬走了也時常回來探望。」這反映出社區中很深厚的情感連結，但這種“人”的因素並不在政府的發展影響的評估中，負責的地政署只會不斷在地區發告示勒令居民搬遷日期，只關心清場程序，對居民的苦況視若無睹。
更黑暗的是：為開展新界東北發展計劃，政府在2013年提出「原址換地」的公私營合作模式的收地政策，只要發展商擁有超過4萬呎土地，便可向政府申請將農地轉為住宅地，並能優先發展，變相將收地的任務轉交給地產商，替政府先趕走村民，減少收地時的阻力，而地產商往往以收地公司滋擾居民，對居民逼遷，很多更不獲賠償，亦有老人申請不到公屋，也必須立即搬走，無家可歸。
正因如此，政府每當推行發展計劃時，總會面對種種的居民反對，甚至抗爭，政府往往最後焦頭爛額。長年累月，政府就是這樣地失去了民心。
發展方式原地踏步 預期社會再一次震動
今天李家超特首說會推行「北部都會區」計劃，但香港的發展方式仍然原地踏步，沒有推行社會影響評估，筆者預期香港的社區會再一次震動。既然政府有一個好的計劃，改善經濟、創造就業及住屋，目的是改善市民的生活，那麼政府就要徹底堅定不移的、真心的為「人」去做，否則計劃只會本末倒置。
未來發展北部，甚至日後發展鄉郊時，筆者呼籲政府盡快採取「社會影響評估」，並考慮原區安置，以人為本的發展香港。若社會影響評估報告機制能得以落實，政府也要關注負責撰寫及審批報告的人，必須是沒有與發展計劃有利益衝突；也要定立公平準則，從而令過程公開、客觀、透明。社會評估報告提出後，需要有嚴格的審批、改進，以及跟進建議的有效落實，以免成為橡皮圖章。
最後，筆者提出以上的觀點，並不是要反對香港發展，甚至是阻撓香港解決房屋問題，與等候上公屋的劏房家庭對著幹。本文只是嘗試從“人”的角度作思考，目標是希望香港在城市發展的巨輪下能取得平衡，提醒從政者香港的土地發展是為人而做的。
藍天
一名社會工作學系的大學講師，面對香港的轉變，雖感困惑，但不放棄，正為香港的各種社會問題思考，尋求出路。
